2015年09月14日 08:32 來源： 中國文化報 于 帆
原標題：電影立法，千呼萬喚始出來
9月1日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過了《中華人民共和國電影產業促進法（草案）》，以提升文化產業水平，促進電影產業健康發展。同時，會議決定將草案提請全國人大常委會審議。
近年來，我國電影產業發展迅速，電影票房從2003年的10億元，增長至2014年的296億元，年均增長率超過36%。截至今年9月2日，今年全國電影票房已達297億元，同比增長48.5%。其中，國產影片票房約180億元，占總票房的60%以上，全年電影票房有望沖擊400億元。但另一方面，諸如缺乏細致規范和有效機制，電影人才匱乏，偷、漏票房層出不窮等問題，依然困擾著中國電影市場。加上中國電影市場的進口份額將于2017年至2018年進一步放開，中國電影面臨的競爭將更為激烈。
在如此復雜的電影產業環境下，此次《中華人民共和國電影產業促進法（草案）》（以下簡稱《電影法（草案）》）獲得通過，意味著中國電影法律法規和政策體系將進一步健全和完善，中國電影產業或將在更加法治化的環境中迎來新的機遇。
12年立法征程
實際上，這部被業內稱為“中國電影第一法”的法案，其立法程序經歷了一個漫長的征程。記者了解到，這部法案早在上世紀80年代就開始籌劃。2004年初，有報道稱原國家廣電總局電影局正抓緊進行《電影促進法》起草，引發業內的一片期待。2005年初，時任電影局局長童剛表示，《電影促進法》的起草工作已進入實質性運作階段，力爭在2005年拿出立法草案，并爭取列入國家立法計劃。但到了2007年，《電影促進法》的初稿才擬定完成。正式的《電影產業促進法》征求意見稿（以下簡稱“征求意見稿”）于2011年12月15日在國務院法制辦公室公布。該意見稿旨在促進電影產業繁榮發展，由國家新聞出版廣電總局起草，報請國務院審查，并廣泛聽取了各有關部門、各級地方政府和專家學者的意見。
一部《電影產業促進法》，似乎是在業界的“千呼萬喚”下才浮出水面，為什么電影立法如此之難？對此，中央財經大學文化經濟研究院院長魏鵬舉認為，電影是中國一個特定的文化行業，而文化行業在我國又具有一定的特殊性。“在我國逐步推進文化體制改革的進程中，電影行業體制也在不斷調整，它并不很穩定。尤其在中國電影產業發展越來越繁榮的當下，電影產業的發展也面臨諸如互聯網等復雜的環境，因此，立法的過程會比較漫長。”
在魏鵬舉看來，當文化產業成為經濟發展新動力，而電影又成為文化產業中具有代表性的一個行業時，如果想進一步做大做強中國電影業，提升國際競爭力，就需要國家在政策層面上給予的更大支持和激勵。
值得注意的是，目前媒體報道中見到的關于《電影產業促進法》的內容，其實都是這份“征求意見稿”，而并非《電影法（草案）》內容。鑒于《電影法（草案）》并未公開，業內認為，其與2011年的“征集意見稿”未必一致。尤其對于近期社會各界對《電影法（草案）》的關注，律師鄭厚哲提醒，國務院審議通過《電影法（草案）》并不代表《電影產業促進法》已經生效。《電影產業促進法》從孕育到出生要經歷以下歷程：國家新聞出版廣電總局起草送審稿報請國務院審查，國務院法制辦組織研究修改（并對外發布“征求意見稿”征求社會各界意見），國務院審議通過《電影法（草案）》提請全國人大常委會審議，全國人大常委會審議通過。
鄭厚哲表示，目前立法生效還差“臨門一腳”，在全國人大常委會審議通過前，《電影產業促進法》尚未生效，條款仍存在增刪修改的可能。極端情況下還存在著大幅修改甚至審議不通過的可能。
不過，鄭厚哲認為，《電影產業促進法》生效或為期不遠。“國務院審議通過后，該法生效僅剩人大常委會審議一個程序。期盼《電影產業促進法》早日出臺的呼聲甚高，而爭議或博弈相對并不激烈。在電影產業迅速發展的今天，頒布實施《電影產業促進法》可謂水到渠成。”
或將全方面影響電影產業
雖然《電影法（草案）》并未公開，但是根據2011年的“征求意見稿”內容，也可以推斷出《電影產業促進法》的基本方向。根據“征求意見稿”中提到的幾項重大舉措，業內專家指出，《電影產業促進法》或將在四個方面影響電影產業：提高電影產業檔次，將電影產業納入國民經濟和社會發展規劃，縣級及以上政府都要重視發展電影產業，并予以相應的政策、資金扶持；簡政放權，降低電影拍攝準入門檻，不再要求從事電影攝制業務的企業“有符合國務院廣播電影電視行政部門認定的主辦單位及其主管機構”，對社會資本投資電影攝制等業務不做限制；制度支持，建立并利用電影專項基金來扶持各類電影業務，并立體地在財政、稅收、金融、用地等方面進行扶持及補貼；加強監管，將對偷漏瞞報票房、貼片廣告進行監管，其中審查監管內容規定了若干不得在電影中出現的主題及內容。而且，對于“公映許可證”的管理也將進一步加強，并且監管還將擴展到音像出版和互聯網等信息網絡領域。
對于這部電影業界期待了12年的《電影產業促進法》，學者和業內專家一致認為，其最大的意義在于從國務院“條例”變成國家之“法”，電影行業的制度升級了、有法可依了。
北京師范大學藝術與傳媒學院教授周星肯定了《電影法（草案）》通過的正面意義，認為“有法可依”是“完善法制”的第一步。魏鵬舉則從整個產業角度考慮，認為《電影產業促進法》一旦頒布，就將成為我國電影產業的第一部法律，也是整個中國文化產業中為數不多的政府立法之一。“它對于電影產業的發展毫無疑問具有里程碑意義，甚至對整個文化產業的發展都會造成長期深遠的影響。因為目前我們正在加緊進行文化產業領域的立法工作，這項立法會對文化立法形成一定的示范作用。
”
全國政協委員、著名編劇王興東曾多次提到《電影產業促進法》的重要性，他認為，盡管中國電影發展迅速，產量猛增，卻依然存在數量少、質量低，千篇一律、抄襲模仿，機械化生產、快餐式消費的現象。在王興東看來，自主原創作品匱乏，剽竊盜版屢禁不止，根本要害是至今沒有立法保護。“電影立法就是規范權力，將管理電影產業的權力裝入法治的籠子里，這是整個電影產業發展的需求，也是法治時代的要求。”王興東表示。
實際上，很多電影從業者認為，《電影產業促進法》出臺在當下具有很強的現實針對性。曾參與《電影法（草案）》意見征詢的中影星美電影院線副總經理燕羽認為：“這一草案的通過，對整個電影行業的發展而言，是積極利好的。從整體來看，這一法案的方向是鼓勵、保護和推進，而非懲罰、限制。本次電影立法標志著中國電影產業的發展終于有了一個相對健全的法律保障，電影產業也被正式納入到國家經濟發展的更高層面，它對中國電影產業未來的發展有更為深遠的意義。”
北京藍鉆文化傳媒有限公司總經理潘國鋒對《電影法（草案）》中規定的對“偷票房”的懲處表示贊同。他認為，目前偷、漏、瞞報票房行為時有發生，雖然行業內對此很重視，但問題尚未找到真正的解決辦法，希望《電影產業促進法》可以糾正這個問題，令電影產業更健康地發展。
電影市場分析人士認為，從電影產業發展看，資金問題是最大的瓶頸。通過立法，政府加大投入，在財政、稅收等方面給予支持，可以讓更多的社會資本進入，拓寬融資渠道，用稅收杠桿調節整個產業鏈中的各個環節。隨著國家著力進行經濟轉型和大力倡導文化產業在國民經濟中的支柱作用，影視業將迎來大發展的絕佳時機。
一些問題懸而未決
雖然業界對于《電影法（草案）》的通過興奮不已，不過也有學者冷靜地認為，這部法案的出臺，“象征意義大于實際意義”。
曾參與過三次草案討論的清華大學新聞與傳播學院教授尹鴻認為，現在更需要的是規范、管理好市場的問題，這些問題不需要“促進法”，需要的是執法部門去執行市場管理法規。尹鴻表示，由于電影立法拖了太久，最初在四五年前開始討論草案的時候，中國電影產業處于爬坡期，而如今電影產業發展速度很快，產業中可促進的地方不多了。“現在頒布這個法案已經不是一個最好的時機了。”
對此，鄭厚哲的觀點與尹鴻相同，他表示，因《電影產業促進法》立法周期過長，“征求意見稿”中的大多數制度設計在實踐中已逐漸采用，今天的《電影產業促進法》不過是對這些制度從法律層面上進行確認和補充而已。鄭厚哲分析說，很多人關注到“征求意見稿”中對于偷漏瞞報票房的規定，理解為要“嚴打偷票房”。“實際上，不論有沒有《電影產業促進法》，國家新聞出版廣電總局對于偷票房的處罰立場也是一樣的。偷票房問題長期不能解決的原因，顯然不在立法，更不要以為《電影產業促進法》生效后偷票房問題就能根治。”
另外，有業內人士透露，盡管業界呼吁了多年，并且一度得到國家新聞出版廣電總局透露過可能性的“電影分級”，基本確認不會出現在《電影產業促進法》中。
鄭厚哲分析認為，電影分級制度是現階段《電影產業促進法》唯一有機會對電影產業產生重大實質影響的制度創新，但2011年“征求意見稿”中已刪除電影分級的條款，《電影法（草案）》通過后未見重新加入分級制度的消息。如此看來，《電影產業促進法》規定電影分級制度的可能性極小。
盈科律師事務所律師王軍認為，《電影產業促進法》是為了促進整個電影行業而出臺的法律，因此很多法律條文還需要更加詳細的行政法規、部門規章、配套文件的出臺，才能更加完整。
對此，魏鵬舉表示，對于電影產業來說，分級制既是對內容的管理，也是對消費的管理，因此接下來，法案需要對此做進一步的深入探討。
中國電影立法大事記
1981年，《大眾電影》發表《立電影法，杜絕橫加干涉》一文，呼吁中國電影立法
1994年，國家有關部門開始著手討論電影立法事宜
1996年5月29日，經國務院第45次常務會議通過，《電影管理條例》頒布實施
2003年，《電影促進法》正式開始由原國家廣電總局組織起草
2005年1月18日，原國家廣電總局相關負責人表示，《電影促進法》有望于2006年頒布實施
2008年，《電影促進法》草案定稿，報送國務院法制辦
2011年12月15日，《電影產業促進法》由國務院法制辦面向社會公開征求意見
2012年2月，國務院法制辦表示，《電影產業促進法》成為國務院“年內力爭完成33件立法項目”之一，向全國人大常委會“提請審議”
2015年9月1日，國務院常務會議通過了《電影產業促進法（草案）》，并決定將其提請全國人大常委會審議。